青山縣的秋天，金黃的銀杏葉鋪滿街道，卻掩蓋不住空氣中彌漫的緊張氣息。在縣城繁華地段的一棟寫字樓里，青山縣興華普法法律服務中心的辦公室內，一場激烈的討論正在進行。戴世龍坐在主任辦公桌後，眉頭緊鎖，手中反復摩挲著一份文件；周萬發則在一旁來回踱步，時不時停下來翻看桌上的資料；張忠民靠在窗邊，目光凝重地望著窗外。
“這次的案子可不簡單，青山縣國土資源局和亞鵬房地產開發有限公司的糾紛，涉及行政協議解釋，稍有不慎，影響可不小。” 戴世龍率先打破沉默，聲音低沉而嚴肅。
周萬發停下腳步，嘆了口氣說︰“是啊，亞鵬公司說國土局要求他們補交土地出讓金，可公司覺得自己按照協議約定開發，根本不應該交錢。雙方各執一詞，都快鬧到法院了。”
就在這時，辦公室的門被推開，法務助理張彩嬌匆匆走了進來，手里拿著一摞新整理的材料︰“戴主任，周老師，我把雙方提供的資料又仔細核對了一遍，還找到了當年土地出讓時的掛牌公告和規劃局的一些文件。”
戴世龍接過材料，認真翻閱起來。原來，幾年前青山縣國土資源局將 tg 0403 號地塊出讓給亞鵬房地產開發有限公司，出讓時對外公布以及出讓合同中約定的土地用途均為 “開發用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現狀”。然而在開發過程中，雙方卻對 “冷藏車間維持現狀” 這一約定的理解產生了巨大分歧。
國土局認為，冷藏車間佔地屬于工業用地性質，亞鵬公司若要開發利用，就必須變更土地用途並補交土地出讓金；而亞鵬公司則堅持認為，整個地塊都是商住綜合用地，自己按約定開發，無需額外付費。雙方多次協商無果，矛盾愈演愈烈。
“根據指導案例 76 號的裁判觀點，行政機關在職權範圍內對行政協議約定條款的解釋，對協議雙方有法律約束力，法院審查時也會參考。我們得先看看青山縣規劃局對此有沒有相關解釋。” 戴世龍一邊思考一邊說道。
張忠民走到桌前，拿起一份文件︰“我之前聯系過規劃局，他們確實有一份復函，確認 tg 0403 號國有土地使用權面積的用地性質是商住綜合用地，這和掛牌出讓公告一致。不過國土局好像並不認可這份復函。”
“那我們就從這份復函入手，先和雙方溝通，看看能不能在訴前調解解決問題。” 戴世龍做出決定。
第二天，戴世龍帶著周萬發和張彩嬌來到了亞鵬房地產開發有限公司。公司會議室里，亞鵬公司的負責人劉總滿臉愁容，一見到戴世龍等人，就大倒苦水︰“戴主任，您可得幫我們評評理。我們當初可是按照合同約定，一分不少地交了土地出讓金，現在國土局突然說要補交，這不是欺負人嘛！”
戴世龍安撫道︰“劉總，您先別著急。我們就是來幫你們解決問題的。您給我們詳細說說，開發過程中具體是怎麼和國土局產生矛盾的？”