提奧巴爾德•馮•貝特曼霍爾維格，1909年至1917年間擔任帝國宰相，他反對展開無限制潛艇戰，但迫于軍方壓力在1917年初放棄了反對意見。
最後的決定將在1917年1月9日一次高級會晤中做出。
在這份文件中海軍總參謀部對英國的造船能力和航運能力進行了評估。
同時，舍爾還意識到在這個問題上必須得到陸軍方面的支持。
並認為如果集中全力對英國的海運線實施打擊，有望在1917年秋季取得決定性的效果，而無限制潛艇是達成這一目的的最佳手段。
德國人對自己很自信，認為這一戰術能夠取得空前盛果，然而事實並不是這樣。
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然而，面對俄國海軍布設的密集雷區和俄軍艦艇的頑強抵抗，作戰未能取得成功，相當數量的輕型艦艇被水雷擊沉，“毛奇”號戰列巡洋艦被英軍E1號潛艇的魚雷擊傷。
從1914年10月開始，英國海軍就分批向波羅的海派遣潛艇，支援俄國海軍的作戰，並且屢獲戰果。
在協助俄軍挫敗了德國海軍對里加灣的首次攻勢後，英軍潛艇E8號在10月23日擊沉了德軍裝甲巡洋艦“阿爾達貝特親王”號，11月7日E19號又擊沉了防護巡洋艦“溫蒂妮”號。
鑒于英軍潛艇的活躍和俄軍艦艇的偶爾出擊，德國海軍從1916年4月開始為來自挪威和瑞典的商船隊護航，以確保來自中立國的戰略物資能夠順利渡過波羅的海。
然而，在同年秋季，一場更大的災難降臨到波羅的海艦隊頭上。
11月10日，第10驅逐艦支隊的11艘驅逐艦奉命襲擊芬蘭灣西部的俄軍巡邏艦艇，但它們不慎陷入雷區，在一夜之間竟有7艘驅逐艦觸雷沉沒，這是一個讓德國人備受羞辱的記錄。
為了扭轉在波羅的海前線的被動局面，德國海軍在1916年底計劃將公海艦隊主力東移，準備在波羅的海上實施一次真正意義上的進攻戰役。
12月24日，霍爾岑道夫在提交那份關于無限制潛艇戰的重要備忘錄兩天後，進一步提出了新的艦隊行動方略，在北海方向將繼續保持對佛蘭德斯海岸的控制，為潛艇部隊提供關鍵性的支援；
在波羅的海方向采取積極攻勢，掌握庫爾蘭沿岸地區的主動權，進而向拉脫維亞近海擴展勢力，佔領里加灣口的島嶼。
從1916年春季開始，德軍就出動水上飛機、飛艇和潛艇持續騷擾里加灣的俄國海軍基地，同時策劃登陸里加灣口各島嶼的計劃。
在同年9月間，德軍艦隊又開始實施新的攻勢布雷行動，直到嚴冬降臨，海灣封凍，波羅的海上的交鋒才暫時停歇。
1917年2月，俄國發生革命，沙皇政權被推翻，由亞歷山大•克倫斯基領導的社會民主黨臨時政府掌握了權力。
1917年夏季，德國陸軍利用俄國內部的政治動蕩在東線發動攻勢，從陸路逼近里加，通過新穎的突擊隊戰術，德軍突破了俄軍的塹壕防御體系，于9月3日佔領里加。
現在對于德國海軍而言，清除里加灣的俄國艦隊，並將里加作為一處重要補給基地的條件已經成熟。
實際上早在5月間德國海軍就在策劃相關行動，其核心目標是佔領橫亙在里加灣口的厄塞爾島，該島南端半島上的俄軍炮台控制著進入里加灣的關鍵通道——伊別爾海峽。
不過發動攻勢的前提是需要加強波羅的海分艦隊的力量。
在日德蘭海戰後，為了加強潛艇作戰，擴充潛艇部隊，原本作為的波羅的海艦隊核心力量的第4戰列艦分艦隊的前無畏艦退役，富余人員調往潛艇部隊。
因此，急需從公海艦隊抽調主力艦補充到波羅的海艦隊中。
德國海軍在波羅的海采取攻勢還有提升士氣的目的。
自從日德蘭海戰以來，德國公海艦隊已經有一年沒有經歷大規模作戰行動，基層官兵終日忙于無休止的訓練。
同時還要忍受不斷惡化的伙食供應和軍官的刁難——由于協約國的封鎖，德國國內食物匱乏，同時由于大批有經驗的軍官被調往潛艇部隊，他們的崗位被缺乏經驗的年輕軍官所佔據。
上述因素綜合作用，導致公海艦隊的士氣持續低落，在基爾港和威廉港不滿情緒與日俱增，艦隊的團結和凝聚力日益遭到破壞。
就在德國陸軍攻佔里加的同時，包括艦隊旗艦在內的多艘大型戰艦上發生了士兵請願或絕食罷工。
有5名水兵因為帶頭鬧事被軍事法庭判處死刑，實際上一年後兵變的種子已經埋下了。
艦隊高層認為此時派出艦隊發起進攻有助于轉移內部矛盾，提高士氣，因此決定在1917年秋季實施奪取里加灣諸島的行動，代號為“阿爾比翁”。
“阿爾比翁”行動是德國海軍在一戰時期實施的最大規模的兩棲登陸作戰，也是在波羅的海戰區進行的最大規模的艦隊行動。
由公海艦隊調來的艦艇包括2個戰列艦分艦隊共計10艘無畏艦、“毛奇”號戰列巡洋艦、5艘輕巡洋艦、47艘驅逐艦、6艘潛艇和其他輔助艦船。
上述參戰艦艇均在里加灣以南約100公里的利包港集結，由埃爾哈德•施密特海軍中將統一指揮，以“毛奇”號為旗艦。令人擔憂的是，包括最強大的“巴伐利亞”號在內的大多數主力艦都受到士氣問題的困擾。
波羅的海艦隊為此次行動提供了3艘輕巡洋艦、9艘魚雷艇、60艘掃雷艦和72艘其他輕型艦船，負責為登陸艦隊提供護航、掃雷和反潛警戒等方面的支援。
此外，德國海軍還調集了6艘飛艇和100多架飛機提供空中支援。
登陸行動將由一個得到加強的步兵師實施，擁有兵力24000人。
由于天氣原因，“阿爾比翁”行動的日期被推遲了，這使得德國人有更多的時間進行準備，完善計劃。
在9月29日進行的一次登陸演習暴露出很多問題，都需要在進攻發起之前得到解決。
在另一方面，作為防御方的俄軍處境並不樂觀，守軍分散部署在各島上，不便于相互支援。
而且在臨時政府統轄下的俄軍部隊中普遍建立了士兵委員會，削弱了軍官的指揮權，俄軍的士氣也相對低落。
在北海的另一端，英國海軍部從1917年春季以來一直對波羅的海的局勢深表擔憂。
已經升任第一海務大臣的前大艦隊司令約翰•杰利科海軍上將要求他的繼任者戴維•貝蒂海軍上將派出艦隊前往北海巡航，以吸引德國公海艦隊的注意力，阻止其主力東調。
海軍部的參謀部門還研究了派遣一支分艦隊突入波羅的海的可能性，以幫助俄國人減輕壓力。
盡管杰利科在1917年秋季催促參謀們盡快拿出支援俄國人的方案，但計劃制定者們都反對派出艦隊進入波羅的海作戰，他們認為這樣做勢必削弱英國在北海方向的防御力量。
總而言之，英國海軍的行動未能干擾德國艦隊在波羅的海的備戰。
經過大規模的掃雷行動後，“阿爾比翁”行動在10月12日正式開始，德軍部隊在厄塞爾島西北海岸成功登陸，戰至10月20日，行動已經取得了完全成功。
厄塞爾島南部控制海峽的炮台均被德軍攻陷，厄塞爾島以東的穆恩島也落入德軍手中。
10月16日，德軍艦隊主力穿過伊別爾海峽進入里加灣， 開始掃蕩海灣內的俄國艦隊。
在隨後的交戰中，德軍艦隊擊毀了“光榮”號前無畏艦，但是大部分俄軍艦艇沿北面的穆恩海峽成功撤退。
在“阿爾比翁”行動中，德國海軍損失輕微，僅有數艘驅逐艦和少數掃雷艦被擊沉，“巴伐利亞”和“大選帝侯”號戰列艦觸雷受傷。
“阿爾比翁”行動是德國海軍在一戰期間實施的最成功的戰役行動，由于受到革命的影響，俄國波羅的海艦隊在戰爭後期已經基本喪失了戰斗力，從而讓德國海軍取得了波羅的海的統治權。
最後掙扎
最終，英國海軍沒有派出一艘水面戰艦前往波羅的海助戰。
在整個1917年間英國海軍一直專注于在赫爾戈蘭灣及北海東部海域實施攻勢布雷行動，保護往返于英國和挪威之間的運輸船隊，同時將更多的資源投入反潛作戰中。
盡管英國海軍內部對于實施攻勢布雷的效果存在爭論，但事實證明大量布設的水雷給德國海軍制造了不少麻煩。
據統計在1917年至1918年間，德國海軍在赫爾戈蘭灣外圍的雷區中損失了28艘驅逐艦、70艘掃雷艦和至少4艘潛艇。
作為應對措施，德國海軍在赫爾戈蘭灣進行了積極的探雷行動，盡可能清除英軍布設的水雷，並在這一過程中損失了不少艦艇，實際上掃雷成為德國海軍在戰爭最後階段主要的水面作戰行動。
也不知道後世風靡全球的益智小游戲掃雷，在研發的時候有沒有參考到這個時期的德軍。
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對于德國海軍來說，波羅的海戰場的開局十分糟糕。
1914年8月，輕巡洋艦“馬格德堡”號在芬蘭灣擱淺，匆忙棄艦，俄國海軍從這艘未被充分破壞的戰艦上繳獲了密碼本，從而為協約國方面破譯德國海軍密電提供了便利。
1914年11月，波羅的海分艦隊再遭重創，裝甲巡洋艦“腓特烈•卡爾”號在梅梅爾近海實施對岸炮擊時觸雷沉沒。
面對軍方的強硬立場，帝國宰相提奧巴爾德•馮•貝特曼霍爾維格表示不再反對，最終由威廉二世拍板敲定，自1917年2月1日起重開無限制潛艇戰。
德軍潛艇可以不加警告地擊沉任何遭遇的協約國和中立國船只，無論它是否具有武裝。
然而，這一決斷很快就導致了德國政治家們最擔憂的後果——丑國在1917年4月正式對德宣戰！
自戰爭爆發以來，德國海軍就將主力集中在北海方向，而波羅的海一直是一個次要戰場，德國海軍在那里主要依靠少量巡邏艦艇和雷區維持局面。
由普魯士親王海因里希海軍元帥指揮的波羅的海艦隊在開戰後得到一些過時的老式岸防戰列艦和裝甲巡洋艦的加強，以1914年的標準看這些戰艦都已經不適于參加艦隊交戰。
在會上霍爾岑道夫再次向政府領導人及軍隊統帥們強調了重開無限制潛艇戰的必要性。
雖然霍爾岑道夫在備忘錄中不能保證英國會在幾個月內屈膝投降，但他堅稱不實施無限制潛艇戰的後果將難以想象。隨著軍方高層達成一致，套在潛艇部隊頭上的項圈即將被解除。
1915年夏季，為了支援德國陸軍在波羅的海沿岸地區的攻勢，德國海軍將公海艦隊的部分主力艦經由基爾運河調往波羅的海。
其中包括第1戰列艦分艦隊的8艘無畏艦和第1偵察艦隊的3艘戰列巡洋艦，會同波羅的海分艦隊的第4戰列艦分艦隊的前無畏艦一道組成一支實力強大的艦隊，于8月間實施了突入里加灣的作戰。
11月22日，舍爾前往陸軍總司令部，向皇帝本人、興登堡和魯登道夫闡述了他的觀點，並表示必須在1917年2月1日開始實施無限制潛艇戰。
而在幾天前，魯登道夫親自向霍爾岑道夫表示陸軍對于無限制潛艇戰的贊同。
舍爾派出特羅塔拜訪了陸軍的頭面人物保羅•馮•興登堡元帥和埃里希•魯登道夫上將，此時陸軍在索姆河戰役中損耗巨大，也急于尋求打破戰爭僵局的手段。
舍爾通過特羅塔向魯登道夫轉達了海軍的觀點，無限制潛艇戰是贏得最後勝利的必要手段，應該盡可能快地實施這一作戰。
得到足夠的警戒護航兵力，間接削弱了公海艦隊的遠洋作戰能力。
實際上，霍爾岑道夫並不難于被說服，他很快就放棄了遲疑的態度，在12月22日向興登堡遞交了一份至關重要的備忘錄。
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